La metamorfosis legislativa es un proceso largo e incómodo. Las decenas de leyes que tiene Costa Rica tuvieron que pasar por un largo procedimiento desde el Congreso, que puede tomar entre 30 días –si existe voluntad política– a 24 meses con un trámite tradicional y sin mayores trabas.
Reglamentariamente, cada iniciativa pasa, por al menos, 23 requisitos antes de entrar a regir como Ley. Así se desprende de un análisis del procedimiento parlamentario que dicta el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Ojo al Voto te trae en detalle el paso a paso que sigue un proyecto para convertirse en Ley de la República. Si deseas una versión resumida te invitamos a ver los vídeos de nuestra sección denominada “Asamblea de Bolsillo”.
Los pasos que debe superar el proyecto están establecidos en el título primero de la tercera parte del Reglamento de la Asamblea Legislativa y cumplir con todos ellos puede tardar mínimo 24 meses. Sin embargo, un trámite expedito podría tener la Ley lista en tan solo 30 días.
- Presentación del proyecto de ley…
El procedimiento empieza con la presentación del proyecto de ley por un diputado o el Poder Ejecutivo ante el Departamento de la Secretaría del Directorio del Congreso.
Cada iniciativa tiene que ser presentada en físico, firmado por los legisladores que suscriben el proyecto o por el Presidente y el Ministro correspondiente. Además deben presentar su versión en digital habilitada para edición.
¿Qué pasa si hay discrepancias entre el texto físico y lo que aparece en la versión digital?
Según el reglamento que rige la Asamblea Legislativa tendrá mayor jerarquía la versión impresa y por ende le corresponderá al Departamento de la Secretaría del Directorio verificar que ambos textos sean iguales, de lo contrario deberá rechazarlo y devolverlo a sus proponentes.
Luego, el Presidente de la Asamblea Legislativa deberá informar a los demás legisladores cuáles proyectos de ley han sido presentados, indicando su naturaleza y la comisión que le asignó para su estudio.
Si lo considera pertinente, el Presidente podrá divulgar copias literales de las iniciativas a los demás legisladores y finalmente debe informar el plazo que le queda a un proyecto de ley antes de que este caduque y se archive.
La primer y más peligrosa de las barreras que deberá superar la iniciativa es el olvido. Los proyectos de ley tienen una vigencia de cuatro años y si llegada la fecha de su caducidad los diputados no presentan o aprueban una moción para extenderle su plazo, el mismo será archivado sin mayor trámite.
Superada esa etapa el proyecto se remite al Departamento de Archivo donde recibe un número de expediente y se suscribe en el libro de las comisiones legislativas con el tema que trata, la comisión que se le asigna, los proponentes y los diputados encargados de darle trámite.
En el mismo Departamento de Archivo se redactarán los documentos de presentación de los asuntos y se conformará el expediente original. Asimismo deben enviar el expediente original y una copia física y otra digital abierta a la comisión respectiva y otra copia para su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.
Finalizados los pasos anteriores, el proyecto se envía al Departamento de Estudios Referencias y Servicios Técnicos para que ahí preparen un estudio de todas las leyes que podrían estar relacionadas al proyecto. Este estudio se incluye en el expediente de la iniciativa.
- Comisiones legislativas:
La siguiente etapa es incluir el proyecto de ley en una Comisión, cinco días hábiles después de que se haya publicado en La Gaceta. Sin el estudio de Servicios Técnicos, no puede incluirse en el orden del día.
Cuando el proyecto se encuentra en el orden del día de la comisión les toca a sus integrantes llegar al punto que contiene el proyecto e iniciar su análisis.
A esta etapa se le conoce como debate en la cual los legisladores expresan sus opiniones y pueden llamar a personas o sectores a presentar sus puntos de vista con respecto al proyecto y si es conveniente o no para sus intereses.
La siguiente etapa es la presentación de mociones de fondo, las cuales se relacionan con la modificación del texto en la Comisión respectiva para modificar el texto del proyecto y enmendar errores en el contenido.
Esas mociones se envían primero a una Comisión Permanente (a partir del primer día de la publicación en La Gaceta) y mientras la Comisión no haya sido votado ese proyecto, aún cuando la iniciativa se hubiese estudiado en una “subcomisión”.
Cuando se presenten varias mociones de fondo, se discutirán siguiendo el orden ascendente del articulado respectivo. Si hubiere varias mociones sobre el mismo artículo, se discutirán en el orden de su presentación ante la Secretaría de la Comisión respectiva.
El Presidente de cada Comisión Permanente podrá nombrar subcomisiones, con tres o cinco miembros cada una para el estudio de determinados proyectos de ley a menos que la comisión, por mayoría, disponga lo contrario. Los informes que presenten esas subcomisiones, deberán ser aprobados por la comisión antes de ser enviados al Plenario.
Las consultas que tenga la Comisión ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia deberá hacerlas el Presidente y se considerarán como hechas por la propia Asamblea Legislativa.
- El dictamen
El siguiente paso una vez finalizadas las deliberaciones será redactar un dictamen. Ese dictamen contiene los criterios de la Comisión sobre el proyecto y podrá ser unánime afirmativo, afirmativo mayoría, unánime negativo, negativo de mayoría, negativo de minoría o afirmativo de minoría.
Cualquier miembro de una Comisión podrá excusarse a presentar un dictamen sobre el proyecto en estudio. Esa excusa debe presentarla ante el Presidente de la Comisión el cual lo hará constar en el acta y solicitará al Presidente del Congreso el remplazo del diputado que se excusare.
Si la iniciativa tiene un dictamen negativo unánime se envía para su archivo sin mayor trámite. Si tiene un dictamen negativo mayoritario también se archivará, a menos de que un integrante de la comisión presente un dictamen de minoría afirmativo.
Si el proyecto tiene dictamen afirmativo unánime se remite al Presidente de la Secretaría del Directorio el texto de la iniciativa con su dictamen único para que se incluya en el orden del día del Plenario.
En caso de que algún diputado disintiera y presentara por separado un dictamen con su proyecto, le corresponderá al Plenario discutir primero la iniciativa con el dictamen de mayoría y solamente si este dictamen fuera rechazado se someterá a discusión los dictámenes de minoría.
Durante ocho días después de que el dictamen principal haya sido presentado, otros legisladores de la Comisión que dictaminó la iniciativa podrán presentar dictámenes adicionales. Finalizado el plazo de ocho días se deben esperar dos días adicionales para incluirlo en la agenda parlamentaria.
De esta manera y por ahora, finaliza el papel de las Comisiones y la iniciativa entra en el orden del día de “Primeros Debates”.
- Las mociones
- Antes del Primer Debate
Antes de iniciarse la discusión del proyecto de ley con sus dictámenes en el Plenario, el o los informes de la comisión respectiva deberán ser puestos en conocimiento de los diputados.
Llegado el momento de los Primeros Debates en el Plenario, el primer paso que debe superar la iniciativa serán cuatro fechas para la presentación de mociones de orden (relacionadas con la disposición de un proyecto de ley en la agenda u orden del día en el Plenario), estas mociones se remitirán a la comisión dictaminadora.
Por cada una de las fechas, esa comisión deberá rendir ante el Plenario un informe denominado “informe de mociones de fondo”. Transcurrido esos cuatro días podrá iniciarse la discusión por el fondo del proyecto con la explicación de los dictámenes.
Para cada dictamen, los firmantes podrán hacer uso de la palabra hasta por un plazo que individualmente o en conjunto no exceda los 15 minutos.
Finalizadas las explicaciones de los dictámenes lo que procede es conocer las mociones de reiteración que se hayan presentado. Las mociones de reiteración son mociones de fondo que se presentaron en la Comisión y fueron rechazadas por sus integrantes por lo que, quien las propuso tiene derecho a volver a presentarlas en el Plenario, solicitar que este se convierta en Comisión General y se conozcan.
Estas mociones solo pueden presentarse o aceptarse cuando se presenten dentro de las tres sesiones de discusión siguientes a la fecha en que fue leído el último informe de mociones de fondo. Solo se aceptará una reiteración por cada modificación, derogación o adición presentadas.
- Discusión por el fondo
Finalizada la discusión y aprobación o no de las mociones de reiteración que se hubieran presentado, procederá la discusión por el fondo del proyecto en su trámite de primer debate. Para hablar por el fondo cada diputado tiene hasta 30 minutos.
Si cada diputado usara este tiempo, se necesitarían 28,5 horas de debate en el plenario. Puesto que a la discusión de proyectos de ley solo se le dedica 2 horas al día tres veces por semana, finalizar la discusión de ese proyecto en primer debate tomaría cerca de cinco semanas.
Finalizado el tiempo por el que los diputados tienen para hablar por el fondo el Presidente del Congreso dará al proyecto por discutido y lo someterá a votación.
- Votación en primer debate
Para que se apruebe el proyecto en primer debate se necesitan al menos dos tercios del total de los diputados del Congreso, es decir 38 votos afirmativos.
Aprobado un proyecto en su trámite de primer debate, la Secretaría lo enviará a la Comisión de Redacción para que sea revisado y se apruebe definitivamente.
Esta Comisión deberá devolver el proyecto, ya revisada y aprobada su redacción, antes de que se inicie el trámite de segundo debate. El texto será distribuido a los diputados antes de dicho debate.
Según el artículo 98 del Reglamento de la Asamblea Legislativa: “Las resoluciones de la Asamblea se tomarán por mayoría absoluta de votos presentes, excepto en los casos en que la Constitución Política o el Reglamento exijan una votación mayor."
En los casos de proyectos muy extensos y complicados, el Presidente de la Asamblea Legislativa podrá fijarle a la Comisión de Redacción un nuevo plazo prudencial e improrrogable, para que presente el informe correspondiente.
El siguiente paso es hacerle una consulta a la Sala Constitucional sobre el proyecto recién aprobado en primer debate.
La discusión por el fondo en su trámite de segundo debate se suspenderá hasta que la Sala emita su criterio, sin embargo si el proyecto tiene plazo constitucional o reglamentario para aprobarse –como las iniciativas populares– los legisladores podrán votar en segundo debate si los magistrados no se pronuncian en 30 días.
- Discusión en segundo debate
El texto del proyecto de ley en discusión deberá ser puesto en conocimiento de los diputados con al menos 24 horas de anticipación al comienzo de la sesión en la que el proyecto se va a discutir en este trámite.
Llegada la sesión y el momento en que se deben discutir los proyectos de ley, los segundos debates tendrán prioridad ante todos las demás iniciativas en la agenda. La discusión en segundo debate es la discusión final, previa a la última votación.
En este caso, cada diputado tendrá 15 minutos para hablar por el fondo del proyecto. En total, si todos los 57 diputados hicieran uso de la palabra, la discusión tomaría 14,25 horas, lo que es igual a 2,5 semanas de sesión antes de que se pueda pasar a votar.
Sin embargo y al igual que en los primeros debates, los legisladores pueden optar por no usar su tiempo para hablar por el fondo o, si hay un acuerdo entre todas las fracciones, realizar un debate reglado en el que se utilice menor tiempo al que tiene cada diputado y así avanzar con mayor velocidad en la aprobación de la iniciativa.
Llegado el momento de la votación se necesita que estén presentes al menos dos tercios del total de diputados del Congreso. El proyecto se dará por aprobado en segundo debate si obtiene mínimo 38 votos afirmativos.
Si el proyecto se aprueba, le corresponde al Presidente de la Asamblea Legislativa y sus dos secretarios firmar la iniciativa para convertirla en un decreto legislativo.
- El decreto legislativo
Una vez que el proyecto se convierte en decreto legislativo, el documento pasará a la Dirección Ejecutiva, que trasladará la iniciativa al Poder Ejecutivo.
El expediente se entregará al Departamento de Archivo. Devuelto el decreto y anotada en la Dirección Ejecutiva la fecha de ese acto, se pasará al Departamento de Archivo, para que se agregue al expediente.
Otros procedimientos durante la tramitación de un proyecto de ley también están contemplados en el reglamento, pero su uso por los legisladores es poco común. Entre ellos se encuentra devolver por una única vez el proyecto a la comisión que la dictaminó para que rinda un nuevo informe.
Sin embargo, la comisión podrá rechazar tal petición y por lo tanto le corresponde al Presidente de la Asamblea aceptar la excusa y remitir el proyecto a otra comisión para que rinda el nuevo dictamen.
Un procedimiento muy usado por los legisladores es la “revisión” de una votación. A las mociones que se presentan con ese fin se les llama “mociones de revisión” y pretenden, tal y como lo dice su nombre, revisar la votación recaída en un proyecto o moción. Tal petición puede hacerse solo una vez por cada asunto tramitado.
- En el Poder Ejecutivo
Finalizado todo el procedimiento en la Asamblea Legislativa, le corresponderá al Presidente sancionar con su firma el decreto legislativo para convertirlo así en Ley en un plazo no mayor a 10 días hábiles una vez remitido a Casa Presidencial.
Sin embargo, el Presidente podrá vetar el proyecto por razones de constitucionalidad o de oportunidad y devolver el proyecto a la Asamblea Legislativa para que subsane lo que considera errores.
Los diputados podrán acoger las recomendaciones del Presidente o rechazarlas. El procedimiento en caso de veto Presidencial es remitir el proyecto a la comisión que lo dictaminó para que esta determine si se acogen o no las recomendaciones del Poder Ejecutivo.
Si la comisión acepta los cambios el proyecto deberá repetir los procesos de primer y segundo debate, pero si los diputados rechazan las recomendaciones se procederá al resello con al menos 38 votos afirmativos y el proyecto entrará a regir como Ley de la República con la firma de los diputados Presidente y secretarios del Congreso. En caso de que el resello no obtenga los votos necesarios, el proyecto se envía al archivo.